[For the English version of this post click here]
De fundamentele onzekerheden die de essentie van het klimaatprobleem zijn, vereisen een nieuwe vorm van politiek. De Parijs-akkoorden zou je als zo’n nieuwe vorm kunnen zien. Misschien niet ideaal, maar het is een begin. Bij de uitwerking op nationaal niveau lijkt de ‘oude politiek’ echter weer de overhand te krijgen in de vorm van een gedetailleerde technocratische aanpak. Zo’n aanpak miskent de aard van het klimaatprobleem dat gaat om de rechtvaardigheid van de lasten die worden verdeeld en om de onvoorspelbaarheid van de technologie die uiteindelijk leidend gaat worden. Het is daarmee niet verwonderlijk dat er kritiek komt op dit soort beleid, vaak is deze kritiek fel, soms ongegrond en bijna altijd incoherent – zelfs als er een kern van waarheid in zit. De beleidsreacties op deze kritiek zijn al evenmin constructief. Het moet er uiteindelijk om gaan dat de pluraliteit aan waarden en inzichten mee wordt genomen in het debat over klimaatmaatregelen, het is daarbij zeker niet zo dat internationale verdragen zo’n debat in de weg staan.
―
Kenmerkend voor het klimaatprobleem is dat het een technisch én een rechtvaardigheidsprobleem is. Het is technisch van aard omdat er nieuwe technologieën nodig zijn om de energietransitie mogelijk te maken die koolstofemissies kunnen terugbrengen tot een acceptabel niveau. Het gaat om rechtvaardigheid omdat er op korte termijn welvaartsverlies, maar die is zeker niet voor iedereen gelijk. Tegelijkertijd is er sprake van fundamentele onzekerheden. Welk technologisch systeem er uiteindelijk komt? Hoe succesvol dat systeem is? De kosten van klimaatverandering zullen op de lange duur veel hoger zijn dan de kosten op de korte termijn, maar hoe veel hoger? Er is niemand die dat weet.
―
Politiek per verdrag
Om dit soort problemen, die tegelijkertijd ongrijpbaar en urgent zijn, te kunnen bestrijden zijn afspraken tussen vele, vele partijen nodig zijn. Een verdrag kan daarbij zorgen voor een commitment aan om elk een deel van het grotere probleem aan te pakken. Het voorbeeld bij uitstek van deze ‘politiek-per-verdrag’ is het Parijs-akkoord over de reductie van koolstofemissies zodat de mondiale temperatuur met niet meer dan twee graden Celsius stijgt.
Het klimaatprobleem staat niet helemaal op zichzelf. Het Parijs-akkoord zou je als representatief kunnen zien voor de wijze waarop politiek om kan gaan met gelijksoortige problemen. Denk bijvoorbeeld aan migratie, ook zo’n geval waarin landsgrenzen geen vat hebben op sociaaleconomische en de technologische ontwikkelingen.
Niet dat politiek-per-verdrag ideaal is, zeker niet als het om verdragen tussen landen gaan. Landen verschillen in geografische gesteldheid, commitment, uitvoering en handhaving. Maar soms is het niet mogelijk voor het ideaal te kiezen.
Hoe dan ook, problemen zoals het klimaatprobleem worden gekenmerkt door onzekerheden die niet binnen bestaande institutionele kaders het hoofd geboden kunnen worden. Er zijn nieuwe manieren nodig om vanuit bestaande institutionele contexten, zoals landen, overheden en markten om te kunnen gaan met situaties waarvan niemand weet wat de uitkomst is, om tot maatregelen te komen waarvan niemand weet wie nu de winnaars en verliezers worden.
Wat je daarbij zeker in het geval van Parijs ziet, is dat het resultaat van de onderhandelingen een tamelijk arbitrair karakter heeft. Een mooi rond getal: een temperatuurstijging van met niet meer dan 2 graden Celsius is vastgesteld als acceptabel. Of het nu echt veel had uitgemaakt als er voor 1,9 of 2,1 graad was gekozen is twijfelachtig, maar het is nu eenmaal nodig dat er ergens een harde grens wordt getrokken.
Vervolgens krijgt zo’n willekeurig gekozen grens een absolute waarde. Het gaat het uitgangspunt vormen van beleid en vooral gaat het erom dat partijen elkaar aansprakelijk kunnen houden voor het al dan niet halen van de gemaakte afspraken. Het uitgesproken commitment is niet vrijblijvend, de partijen leggen zich (vooral intern) vast op bepaalde doelstellingen. Het essentiële punt hierbij is dat niet wordt gespecificeerd hoe deze doelstellingen bereikt moeten worden, zodat er voldoende ruimte overblijft voor verschillende keuzes.
Niet alleen is zo’n afgesproken grens willekeurig, de benodigde kennis is onzeker. Het gaat immers om de toekomst en niets is zo onvoorspelbaar als de toekomst. Dat het klimaat verandert door menselijke handelingen is onwaarschijnlijk waarschijnlijk, maar het zou nog steeds kunnen dat we het mis hebben. De beste aanwijzing die we hebben is de opeenstapeling van weerrecords waar de afgelopen jaren mee te maken hebben, maar zelfs die zouden toevallige fluctuaties kunnen zijn. Dat heeft niets te maken met slechte of vooringenomen wetenschap, maar met het simpele gegeven dat wetenschap zich baseert op het verleden om tot uitspraken over de toekomst te komen. Wat we aan die toekomst moeten doen, dat is aan de politici én aan onszelf.
Tegelijkertijd is de complexiteit van dit soort problemen zo groot, dat we de wetenschap nodig hebben. Zonder die wetenschap zouden we geen idee hebben van een klimaatprobleem, geen idee van de gevaren die dit met zich mee brengt en geen idee van mogelijke oplossingen.
―
Is het oude of nieuwe politiek?
Bij het Parijs-akkoord gaat het om afspraken tussen landen. Binnen die landen moeten er weer nieuwe akkoorden gesloten worden, tussen bedrijven en overheden, tussen verschillende overheidslagen of tussen bedrijven. Denk maar aan de klimaattafels in Nederland. Maar je kunt ook denken aan de Amerikaanse steden die een samenwerkingsinitiatief zijn begonnen om klimaatverandering tegen te gaan, nu de VS uit Parijs zijn gestapt (The American cities climate challenge).
Nu levert het sluiten van verdragen niet direct een nieuwe situatie op. Zeker in Nederland is het gebruikelijk om via overleg te komen tot beleidsafspraken. Sinds de jaren 90 is men bovendien steeds meer gaan denken in termen van ‘governance’ in plaats van ‘government’. Het maken van collectieve arrangementen (wat we vroeger beleid noemden) is daarin niet meer het alleenrecht van de staat, maar het is het samenspel van een netwerk van organisaties vanuit de publieke en de private sector en het maatschappelijk middenveld.
En ook dit was al oude wijn in nieuwe zakken. Bij eerdere vormen van ‘publiek-private samenwerking’ kun je denken het zogenaamde militair-industriële complex of gewoon aan steekpenningen en ander corrupt gedrag.
Omdat het maken van verdragen zo veel lijkt op bestaande praktijken, zie je nogal eens dat partijen te werk gaan op basis van ingesleten gebruiken. Bij elkaar in een kamertje gaan zitten, een beetje aftasten wat elkaars belangen zijn om daarna te proberen zoveel mogelijk uit de onderhandelingen te halen en als er eenmaal een akkoord is zo snel mogelijk, voordat iemand zich kan bedenken, alles zo gedetailleerd mogen opschrijven.
Maar het is een misvatting om het op die wijze te doen. Het leidt tot een technocratische aanpak, waarbij een duidelijke oplossing voor het probleem wordt uitgevoerd. Voor die aanpak is immers ‘draagvlak’. Dat kan helemaal niet bij het klimaatprobleem, omdat niemand weet wat de oplossing zou moeten zijn. We kunnen de techniek niet van een plank halen en zonder meer toepassen. Dan lopen we heel ver op de zaken vooruit.
In het verlengde hiervan is het bij afspraken over klimaatbeleid het helemaal niet duidelijk wat de belangen zijn. Daarvoor zijn er te veel onzekerheden en is de situatie te complex.
Wat die belangen zijn wordt pas duidelijk lang nadat een akkoord gesloten is, als zich aftekent wat de winnende technologie is, als duidelijk wordt wie de winnaars en verliezers van de nieuwe situatie zijn. Dit wil niet zeggen dat bestaande belangen niet worden meegenomen tijdens de onderhandelingen – uiteindelijk is alles strategie –, maar dat belangen een karakter hebben dat diffuus en voorwaardelijk is.
Dit alles maakt het commitment waar ik hierboven over sprak tot een nieuw soort commitment. Waar het op neer komt is dat alle partijen min of meer doorhebben dat klimaatverandering of de energietransitie voor iedereen grote en onvoorspelbare gevolgen kan hebben en dat de afspraken er uiteindelijk op gericht wordt deze gevolgen iets beheersbaarder te maken.
Dit besef verdwijnt dus nogal eens als de partijen eenmaal aan de onderhandelingstafel zitten. Gewoontedieren als we zijn, vallen we snel terug in conventionele patronen en worden er afspraken gemaakt over wie wat moet doen en wie de schuld krijgt als het mis gaat. Dat vereist een verregaande specificatie van taken en functies. Maar zo’n aanpak werkt niet als het gaat om een probleem dat draait om keuzes die draaien om technologie en rechtvaardigheid. De oude politiek neemt het over, met een beleid als resultaat dat niet anders kan dan zijn doel missen.
―
Is het oude of nieuwe weerstand?
Het maken van beleid is slechts één kant van de medaille. De andere kant is die van de maatschappelijke weerstand – en het is hier dat de tekortkomingen van conventioneel tot stand gekomen beleid het meest pregnant naar voren komen. De kern van de democratie is dat elk besluit kan worden betwist. Of dat nu in de politiek is via de oppositie in het parlement of in het bedrijfsleven via de Raad van Commissarissen of een aandeelhoudersvergadering. Of het gaat om stakingen, demonstraties, brieven naar de krant, spandoeken uit het raam. In alle instituties is weerstand georganiseerd en overal kunnen besluiten worden aangevochten. Dat houdt bestuurders scherp en zorgt voor democratische legitimiteit.
Maar hoe te protesteren tegen een verdrag waaraan een staat zich aan heeft gecommitteerd om met een probleem om te gaan dat de grenzen van zo’n staat verre overstijgt?
Om mee te beginnen zijn er tegenstanders die vinden dat we zulke internationale verdragen niet moeten maken. Zo wordt het internationale karakter van verdragen gezien als aantasting van de nationale soevereiniteit. Alsof het klimaatprobleem stopt bij de grens. Zulke kritiek is moeilijk serieus te nemen, het veronderstelt een wereld die niet meer bestaat.
Een argument is dat de bijdrage van een klein land als Nederland aan het klimaatprobleem zo klein is dat het geen zin heeft om als land daar iets tegen te doen. Duh! Dat was nu net het hele idee om tot een akkoord te komen (dat het soms niet het meest effectief is om per afzonderlijk land beleid te maken is een ander punt, dat is een serieuze tekortkoming van de meeste internationale verdragen).
Dan hebben we de klimaatontkenners. Veelal mensen die, zoals is af te leiden uit wat ik hierboven schreef, óf niet weten hoe de wetenschap werkt óf niet weten hoe de politiek werkt (óf juist wel en als lobbyisten voor een wel zeer kortzichtig bedrijfsleven functioneren).
Maar niet alle vormen van weerstand zijn zonder meer illegitiem. En je zou kunnen zeggen dat deze legitieme weerstand zich vooral richt op de oude politiek waarin akkoorden veel te gedetailleerd worden uitgewerkt. Een vorm van kritiek is dat met dit soort verregaande afspraken er een bepaalde waarheid wordt verabsoluteerd. Dat zou het pluralisme ondermijnen dat ten grondslag ligt aan een democratische politiek. Er zou een dictatuur van expertise ontstaan, waarin morele vragen op technocratische wijze worden ingevuld.
Iets minder hoogdravend, maar wel in het verlengde hiervan, zijn protesten die zich keren tegen de maatregelen waartoe op basis van dit verdrag besloten is. Windmolenparken die het uitzicht verpesten, subsidies op elektrische auto’s, de verplichting om een nieuw verwarmingssysteem te gaan gebruiken en ga zo maar door. Het luidst klinken hierbij de gele hesjes in Frankrijk die hun ongenoegen uiten over de verhoging van benzineprijzen. Met de nogal gewelddadige vorm van hun protest zetten de gele hesjes zichzelf overigens buitenspel – geweld is binnen een democratie domweg onacceptabel. Maar buiten het geweld en de lompheid waarmee er argumenten naar voren worden gebracht loont het zich eens door onze oogharen te kijken naar de achterliggende motivaties van deze protesten.
Allereerst gaat het om de rechtvaardigheid van de besluiten. Wat is de verdeling van lasten, wie worden er ontzien en wie profiteren zelfs van deze besluiten? Voor iemand met een goed inkomen is een verhoging van de benzineprijs geen groot probleem, voor een sappelende vrachtwagenchauffeur wel. Voor degene die niet hoeft te kijken naar een windmolen is dit een prachtige bron van groene energie, voor iemand die dag en nacht respectievelijk met de slagschaduw en het gezoem van de rotorbladen zit, is dit een ander verhaal.
Ten tweede gaat dit om nieuwe groepen. Het is niet meer de vakbeweging of een ngo die het voortouw neemt, maar groepen activisten die voordien niet bestonden en die hun protest op nieuwe manieren organiseren – via social media, tijdelijke coalities of globale netwerken bijvoorbeeld. Dat maakt het lastig voor beleidsmakers om te anticiperen op hun wensen of om ze uit te nodigen voor een goed gesprek.
Je moet overigens goed zoeken om zulke kritiek te vinden, omdat die meestal verstopt zit tussen de vormen van protest die ik hierboven noemde. Veel protest is inconsistent of reactionair gebral, maar dat is het punt niet: de waarde van een protest is niet dat er een volwaardig alternatief wordt aangedragen, maar dat nieuwe zorgen, waarden, inzichten worden ingebracht als onderdeel van het publieke debat over nieuw beleid.
―
Het is niet zo dat deze nieuwe punten zomaar moeten worden meegenomen in het beleid. Waar het om gaat is dat die onderdeel moeten worden van het debat over het beleid. Gebeurt dat? Nauwelijks. Om mee te beginnen is er het mantra van meer informatie, betere kennis waarmee het gevecht aangegaan kan worden met fake news, complottheorieën en klimaatscepticisme.
Een tweede reactie heeft al een even hoog Pavlov-gehalte: is er protest, dan moeten er meer draagvlak komen. Tuig nog meer overleggremia op, nodig zoveel mogelijk mensen uit, en praat net zolang tot iedereen het met elkaar eens is.
Maar wie spreekt voor de gele hesjes? En zouden er zich niet nog andere protestbewegingen kunnen manifesteren in de toekomst? De groene, blauwe, grijze hesjes? Hoe weet je dat je iedereen aan tafel hebt? Dat weet je niet en dat kun je ook niet weten. Democratie is een dynamisch proces waarin er altijd nieuwe groepen zich kunnen mobiliseren rond nieuwe belangen, inzichten of idealen. Het is de kern van de democratie om hiervoor open te staan. Beleidsmakers die draagvlak nastreven die snappen het niet.
Het probleem is dat beleidsmakers hier te makkelijk uitgaan van patronen die leken te werken in een tijd dat de samenleving stabiel was, mensen zich gepresenteerd voelden door politieke partijen, vakbonden of andere organisaties. Maar dat is niet meer het geval, de meeste mensen herkennen zich niet meer in dit soort organisaties, als ze zich al verbinden is dat aan veranderende doelen en zorgen.
Gewoon toegeven dan maar? Uit angst voor het populisme of uit politiek opportunisme. Geen dure maatregelen, maar zoeken naar de weg met de minste weerstand. Dat helpt misschien voor even. Maar het klimaatprobleem los je er niet mee op.
Uiteindelijk zullen maatregelen om emissies terug te brengen pijn doen. Bij sommigen wellicht meer dan bij anderen. De vraag is wat we met zijn allen een rechtvaardige verdeling van de pijn vinden. Daarover moet het debat gevoerd worden.
De essentie van politiek-per-verdrag is daarbij dat een gekozen uitgangspunt niet opnieuw onderhandeld kan worden. Die 2 graden Celsius staat en blijft staan. Maar dat hoeft niet te betekenen dat er geen ruimte is om nieuwe zorgen aan te dragen, nieuwe belangen te erkennen of alternatieve rechtvaardigheidsclaims te onderzoeken.
